Τώρα που κάθισε λίγο η σκόνη από την περίφημη συμφωνία μεταξύ ΕΕ-Τουρκίας για τους πρόσφυγες και το καθεστώς που αυτή εγκαθιδρύει άρχισε να εφαρμόζεται σιγά-σιγά (ή ως προς άλλα σημεία άμεσα), πάμε να αναλύσουμε τα κυριότερα σημεία της συμφωνίας από μια πιο νομική σκοπιά. Κατά την άποψή μου το όλο ζήτημα επιδέχεται τριών προσεγγίσεων, αλληλοεξαρτώμενων και συμπλεκόμενων μεταξύ τους: νομικής-πολιτικής-ανθρωπιστικής. Ειδικά στα δύο πρώτα πεδία, από άποψη ευρωπαϊκού δικαίου είναι πλείστες οι περιπτώσεις που οι θεσμοί της ΕΕ επέλεξαν λύσεις-συμφωνίες-μηχανισμούς στα όρια της νομικής ακροβασίας με στόχο την πραγμάτωση των επιλεγόμενων πολιτικών, με πιο κραυγαλέο για μένα παράδειγμα το καθεστώς που εγκαθιδρύει ο περίφημος ESM (ΕΜΣ- Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας). Στη δε υπόθεση Pringle [1] όπου προσβλήθηκε ενώπιον των Ιρλανδικών Δικαστηρίων η νομιμότητα της Συνθήκης του ΕΜΣ, το ΔΕΕ έπειτα από προδικαστικό ερώτημα απέρριψε κάθε ισχυρισμό περί μη νομιμότητας, με προβληματική κατ’ εμέ επιχειρηματολογία στο κομμάτι της αντίθεσης της εν λόγω Συνθήκης με το Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (ΧΘΔ) της ΕΕ.
Ας επανέλθουμε όμως στη συμφωνία για το προσφυγικό. Το πρώτο σημείο της συμφωνίας συνιστά κατάφωρη παραβίαση του Ευρωπαϊκού και Διεθνούς Δικαίου καθώς από τη μία αναφέρει την επιστροφή όλων των παράτυπων μεταναστών που φτάνουν στα Ελληνικά νησιά πίσω στην Τουρκία, σε πλήρη συμφωνία (!) ωστόσο με το ενωσιακό και διεθνές δίκαιο (που ακριβώς απαγορεύουν τις ομαδικές απελάσεις, τόσο η Σύμβαση της Γενεύης για τους πρόσφυγες όσο και ο ΧΘΔ της ΕΕ). Στην υπόλοιπη παράγραφο γίνεται μεν αναφορά της τήρησης της αρχής της μη-επαναπροώθησης (μη επιστροφής ανθρώπων σε μέρη όπου η ασφάλειά τους κινδυνεύει) ωστόσο αναμφίβολα πρόκειται για κακή νομική διατύπωση ενώ το πραγματικό νόημα θα φανεί από το πώς θα πραγματοποιηθεί αυτή η επιστροφή. Όσο για την υπόλοιπη παράγραφο 1, ένα ερώτημα αφορά στο πόσο προσωρινό θα είναι αυτό το μέτρο. Ένα δεύτερο έχει να κάνει με την αναφορά μεν της Οδηγίας [2] για τη χορήγηση ασύλου σε όσους φτάνουν στα ελληνικά χωρικά ύδατα, την αναφορά δε της ανωτέρω Συμφωνίας σε ελληνικά νησιά και όχι σε ελληνικά χωρικά ύδατα, δημιουργώντας ασάφεια για το τι σχεδιάζεται να γίνει με όσους συλλαμβάνονται σε ελληνικά χωρικά ύδατα προτού φτάσουν, όμως, σε κάποιο ελληνικό νησί .
Όσο για τους «μετανάστες που δεν υποβάλλουν αίτηση ασύλου», κομβικής σημασίας είναι το ερώτημα αν θα τους δοθεί αυτή η δυνατότητα, όπως επιβάλλει η Οδηγία (αλλά και η σχετική νομολογία του ΕΔΔΑ). Αν ένας παράτυπος μετανάστης δεν υποβάλει αίτηση για άσυλο τότε κατά κανόνα δεν υπάρχει νομικό εμπόδιο για επιστροφή του στην Τουρκία, σύμφωνα με τα οριζόμενα στην αντίστοιχη Οδηγία [3]. Να σημειωθεί ότι οι αποφάσεις της ΕΕ στα Συμβούλια της 14ης και 22ας Σεπτεμβρίου 2015 περί επανεγκατάστασης 160000 προσφύγων από Ελλάδα και Ιταλία προς τα άλλα κράτη-μέλη θεωρητικά εξακολουθούν να ισχύουν, στην πράξη, ωστόσο, η πρόοδος που έχει συντελεστεί είναι μηδαμινή σε σχέση με τις ανάγκες, εξαιτίας της έλλειψης πολιτικής βούλησης παρά τα συμφωνηθέντα.
Αν μια αίτηση για άσυλο είναι αστήρικτη/αβάσιμη, σημαίνει ότι έχει απορριφθεί στην ουσία της. Αν κριθεί απαράδεκτη, τότε έχει απορριφθεί είτε για το λόγο ότι η Τουρκία θεωρείται «πρώτη χώρα ασύλου» (οι αιτούντες ασύλου μπορούσαν να υποβάλλουν αίτηση για διεθνή προστασία στην Τουρκία) ή «ασφαλής τρίτη χώρα» (οι αιτούντες ασύλου απολάμβαναν ήδη προστασίας στην Τουρκία). Μεγαλύτερη νομική διαμάχη έχει ξεσπάσει για τη δεύτερη έννοια και το κατά πόσο η Τουρκία μπορεί να θεωρηθεί «ασφαλής τρίτη χώρα».
Για να ισχύει το τελευταίο νομικά, θα πρέπει η αντιμετώπιση της Τουρκίας προς αυτούς τους ανθρώπους να συμβιβάζεται με τα οριζόμενα στην Οδηγία περί της κοινής διαδικασίας χορήγησης ασύλου. Σύμφωνα, λοιπόν, με το αρ. 38 (1) της Οδηγίας 2013/32/ΕΕ τα κριτήρια για να προσλάβει αυτό το χαρακτηρισμό μια χώρα είναι: 1) να μην απειλούνται η ζωή και η ελευθερία του αιτούντος λόγω φυλής, θρησκείας, ιθαγένειας, κοινωνικής τάξης ή πολιτικών πεποιθήσεων 2) να μην υπάρχει σοβαρός κίνδυνος βλάβης που θεμελιώνει επικουρική προστασία, όπως αυτός ορίζεται στην Οδηγία 2011/95/ΕΕ (θανατική ποινή, βασανιστήρια ή απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση, σοβαρή απειλή της ζωής ή της σωματικής ακεραιότητας του αιτούντος λόγω αδιάκριτης άσκησης βίας σε καταστάσεις διεθνούς ή εσωτερικής ένοπλης σύρραξης) 3) να τηρείται η αρχή της μη επαναπροώθησης σύμφωνα με τη Σύμβαση της Γενεύης 4) να τηρείται η απαγόρευση της απομάκρυνσης κατά παράβαση του δικαιώματος αποφυγής των βασανιστηρίων και της σκληρής, απάνθρωπης ή ταπεινωτικής μεταχείρισης, όπως ορίζεται στο διεθνές δίκαιο και 5) να υπάρχει η δυνατότητα να ζητηθεί το καθεστώς του πρόσφυγα και σε τέτοια περίπτωση, να χορηγηθεί στον αιτούντα προστασία με βάση τη σύμβαση της Γενεύης.
Μπορεί να θεωρηθεί, λοιπόν, η Τουρκία με βάση τα παραπάνω «ασφαλής τρίτη χώρα»; Και νομικά και εν τοις πράγμασι, όχι[4]. Πρώτα απ’ όλα, η Τουρκία κύρωσε μεν το 1951 τη Σύμβαση της Γενεύης καθώς και το Πρωτόκολλο της Ν. Υόρκης του 1967, διατηρεί δε ένα γεωγραφικό περιορισμό στο πεδίο εφαρμογής της: δεν εφαρμόζει τη Σύμβαση της Γενεύης σε μη Ευρωπαίους υπηκόους παρά μόνο σε πρόσφυγες που τυχόν έρχονται από κράτος-μέλος του Συμβουλίου της Ευρώπης. Αναμφίβολα, αυτό αποτελεί τεράστιο εμπόδιο για την εκτίμηση αιτήσεων ασύλου, δεδομένου ότι η συντριπτική πλειοψηφία αιτήσεων διεθνούς προστασίας προκύπτει από/για υπηκόους τρίτων χωρών. Για τους Σύριους συγκεκριμένα, υπάρχει ειδικό προσωρινό καθεστώς προστασίας το οποίο, όμως, σε καμία περίπτωση δε χορηγεί ισότιμα δικαιώματα σε σχέση με τα χορηγούμενα σε όσους απολαύνουν δικαίωμα ασύλου.
Κατά δεύτερον, σύμφωνα με έρευνες και αναφορές πολλών ΜΚΟ πρόσφυγες υποφέρουν συχνά από κακομεταχείριση από το Τουρκικό κράτος αλλά και από παραβίαση της αρχή της μη επαναπροώθησης (βλ. αναφορές των Human Rights Watch, Amnesty International, Global Detention Project περί αύξησης τέτοιων πρακτικών καθώς και πρακτικών push-backs, παράνομης κράτησης, φυσικής βίας και απέλασης αιτούντων άσυλο στην προσπάθειά τους να εισέλθουν στη χώρα απ’ τη Συρία και το Ιράκ ή στην προσπάθεια να εξέλθουν προς την Ελλάδα). Πέρα από αναφορές, υπάρχει εκτεταμένη και εξαιρετικά πρόσφατη νομολογία του ΕΔΔΑ που έχει επιβεβαιώσει τα παραπάνω και καταδικάσει την Τουρκία για παραβιάσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων [5].
Προβληματισμό θα πρέπει να προκαλεί και η δυνατότητα επίσπευσης των διοικητικών διαδικασιών για την εξέταση των αιτημάτων (διαδικασίες fast-track) για λόγους ταχύτητας και αποτελεσματικότητας στην αντιμετώπιση των προσφυγικών ροών. Μένει να φανεί το πώς θα εφαρμοσθούν τέτοιες διαδικασίες, πάντως αν προκύψουν σωρηδόν απορρίψεις αιτήσεων ως απαράδεκτες βασισμένες στην παραπάνω αναλυθείσα έννοια της Τουρκίας ως «ασφαλούς τρίτης χώρας», τότε η παραβίαση φρονώ ότι θα είναι διττή: τόσο της αρχής της απαγόρευσης ομαδικών απελάσεων, κατοχυρωμένης στη Σύμβαση της Γενεύης (που απαιτεί εξατομικευμένη απόφαση έπειτα από συνέντευξη του αιτούντα και προσκόμιση του υλικού και των ατομικών του στοιχείων/περιστάσεων) όσο και του ευρωπαϊκού δικαίου περί της έννοιας της «ασφαλούς τρίτης χώρας» στην Οδηγία 2013/32/ΕΕ, όπως προκύπτει και απ’ τη νομολογία του ΕΔΔΑ.
Περαιτέρω, η ιδέα της ανταλλαγής 1-προς-1 παράτυπων Σύριων μεταναστών από τα ελληνικά νησιά για Σύριους από την Τουρκία, με βάση τα κριτήρια τρωτότητας του ΟΗΕ είναι εξαιρετικά αμφιλεγόμενη. Αυτή καθ’ αυτή η ιδέα της επανεγκατάστασης ανθρώπων δικαιούμενων διεθνούς προστασίας από χώρες στις οποίες έχουν προσφύγει προς άλλες χώρες (βλ. απόφαση για επανεγκατάσταση προσφύγων από Ιταλία- Ελλάδα προς άλλα κράτη-μέλη) μπορεί να είναι μια επιτρεπόμενη συνήθης πρακτική στο ευρωπαϊκό δίκαιο με ανθρωπιστικά, θεωρητικά, κίνητρα (την καλύτερη διαβίωση και αντιμετώπιση προσφύγων σε κάποιο άλλο κράτος-μέλος απ’ ότι σε «υπερφορτωμένα» από τις προσφυγικές ροές και τις ελλειμματικές υποδομές κράτη-μέλη όπως η Ελλάδα και η Ιταλία εν προκειμένω, πρωτίστως βέβαια την αποσυμφόρηση των κρατών αυτών). Ωστόσο, η μετατόπιση ανθρώπων από την Ελλάδα στην Τουρκία, πέρα απ’ το ότι νομικά όπως εξηγήσαμε χωλαίνει, ως το ένα σκέλος μιας συμφωνίας με αντάλλαγμα τη μετατόπιση αντίστοιχου αριθμού προσφύγων από την Τουρκία στην ΕΕ θεωρώ ότι είναι και ηθικά απαράδεκτη, σαν μια τραμπάλα ανθρώπινου πόνου. Όσο για τα περί προσπάθειας δημιουργίας ασφαλούς ζώνης εντός της Συρίας στα σύνορα με την Τουρκία και επιστροφής μέρους προσφύγων εκεί, πρόκειται νομίζω για μια αλυσιτελή διακήρυξη που στην πράξη μοιάζει αδύνατο και προβληματικό (αν σκεφτούμε την πιθανότητα να αμφισβητείται η ασφάλεια των ανθρώπων σε αυτή τη «ζώνη» και ταυτόχρονα την επιστροφή Σύριων από την Ελλάδα στην Τουρκία, με περαιτέρω πρόθεση της τελευταίας να στείλει μέρος των Σύριων σ’ αυτή την υποτιθέμενα ασφαλή ζώνη)
Φυσικά, για την τήρηση των υποχρεώσεων που ανέλαβε με τη συμφωνία με την ΕΕ, η Τουρκία θα αποκομίσει συγκεκριμένα οφέλη. Πρώτα απ’ όλα, επισπεύδεται η διαδικασία απελευθέρωσης του καθεστώτος θεώρησης (visa) για Τούρκους πολίτες με στόχο την άρση του ως τα τέλη Ιουνίου 2016. Έπειτα, συμφωνείται η επίσπευση οικονομικής βοήθειας της τάξης των 3 δισεκατομμυρίων ευρώ από την ΕΕ προς την Τουρκία για την υλοποίηση διάφορων projects σχετικών με την υγεία, εκπαίδευση, διαβίωση, διατροφή των προσφύγων εντός της Τουρκίας, με πιθανότητα περαιτέρω βοήθειας αν οι πόροι αυτοί εξαντληθούν και οι παραπάνω δεσμεύσεις της Τουρκίας έχουν εκπληρωθεί. Ακόμη, εκφράζεται στη συμφωνία η πρόθεση για αναβάθμιση της τελωνειακής ένωσης μεταξύ ΕΕ- Τουρκίας, με επιδίωξη να καλύπτει στο μέλλον τον τομέα των υπηρεσιών και των επενδύσεων. Τέλος, συμφωνείται η επανενεργοποίηση της ενταξιακής διαδικασίας της Τουρκίας. Συγκεκριμένα, μετά το άνοιγμα του Κεφαλαίου 17 στις 14 Δεκεμβρίου 2015, αποφασίστηκε να ανοίξει το Κεφάλαιο 33 κατά τη διάρκεια της ολλανδικής προεδρίας. Εδώ βέβαια θα πρέπει να μην υπερβάλλουμε στην εκτίμηση της σημασίας της εν λόγω κίνησης καθ’ ότι αποφασίστηκε να ανοίξει μόνο ένα από τα 35 Κεφάλαια που πρέπει να κλείσουν για την ένταξη της Τουρκίας στην ΕΕ, τη στιγμή που μόνο ένα Κεφάλαιο έχει κλείσει ως τώρα σε δέκα χρόνια διαπραγματεύσεων, ενώ και πιθανή μελλοντική συμφωνία για ένταξη έχει να αντιμετωπίσει πολλά νομικά και πολιτικά εμπόδια με πρώτο και καλύτερο την ομόφωνη έγκριση όλων των κοινοβουλίων των κρατών-μελών.
Κι ένα πιο πολιτικό σχόλιο. Είναι προφανές νομίζω από τα προεκτεθέντα, ότι η εν λόγω συμφωνία από νομική σκοπιά είναι έντονα προβληματική[6], από ηθική σκοπιά αμφιλεγόμενη και από ανθρωπιστική σκοπιά απαράδεκτη. Η αδυναμία εύρεσης κοινής πολιτικής λύσης κι η προφανής έλλειψη πολιτικής βούλησης από τα κράτη-μέλη προς μια ενιαία, ευρωπαϊκή αντιμετώπιση της προσφυγικής κρίσης (όπως νομίζω εκδηλώνεται σαφέστατα από τη μη τήρηση των αποφάσεων για μετεγκατάσταση προσφύγων με ποσοστώσεις ανάλογα με το κράτος-μέλος, μέτρο αναγκαίο αρκεί να συνοδεύεται από όλες τις συνθήκες εκείνες τις απαραίτητες για την όσο το δυνατόν ομαλότερη ενσωμάτωσή τους στις τοπικές κοινωνίες) έχει σαν αποτέλεσμα τον εγκλωβισμό χιλιάδων ανθρώπων στην Ελλάδα ως χώρα –συνήθως- πρώτης εισδοχής στην ΕΕ και την παραμονή τους σε άσχημες συνθήκες, με μηδαμινές υποδομές και συχνά περιστολή των ανθρωπίνων δικαιωμάτων τους. Ανθρώπινα δικαιώματα που θα πρέπει να αναγνωρίζονται και να προστατεύονται ακριβώς ως τέτοια, άνευ άλλου τινός, χωρίς να διακρίνουν αν το υποκείμενό τους είναι παράτυπος ή νομότυπος μετανάστης ή πρόσφυγας. Η παραπάνω δυστοκία της ΕΕ για κοινή λύση και συνεργασία των κρατών-μελών, δυστυχώς, οδήγησε στην παραπάνω συμφωνία, εναποθέτοντας στην Τουρκία – χώρα με βεβαρημένο ιστορικό καταπάτησης ελευθεριών και ανθρωπίνων δικαιωμάτων – το ρόλο του θεματοφύλακα στην διεκπεραίωση των διαδικασιών χορήγησης ασύλου και διεθνούς προστασίας χιλιάδων προσφύγων και στην προσπάθεια μετριασμού των ροών προς την ΕΕ. Μια επιλογή που νομίζω ότι έρχεται ως συνέχεια στις ακολουθούμενες πολιτικές της Ένωσης η οποία δε διστάζει να ρισκάρει στο κομμάτι της καταπάτησης των ανθρωπίνων δικαιωμάτων είτε μιλάμε για πρόσφυγες – κι όσο πιο μακριά γίνεται αυτό από τον ευρωπαϊκό πυρήνα (Ελλάδα, Ιταλία,Τουρκία) τόσο το καλύτερο – είτε για Ευρωπαίους πολίτες. Στην τελευταία περίπτωση έχω στο νου μου την αντίδραση της ΕΕ στην οικονομική κρίση και την σαφή προτεραιότητα που δόθηκε στη διάσωση του χρηματοπιστωτικού συστήματος και στη δημιουργία μηχανισμών «διάσωσης» των χωρών με ασθενή δημοσιονομικά και προβλήματα ελλείματος/χρέους/ρευστότητας μέσω προγραμμάτων μακροοικονομικής προσαρμογής και διαρθρωτικών αλλαγών με γνώμονα την περίφημη ανταγωνιστικότητα. Σκόπιμα υποβαθμιζόμενος/παραβλεπόμενος, από τις ευρωπαϊκές και εθνικές πολιτικές ελίτ, παράγοντας σε όλα αυτά, οι σκληροί όροι/προϋποθέσεις/δεσμεύσεις που αποτυπώνονται σε μνημόνια, υλοποιούνται με αντίστοιχης φύσεως μέτρα λιτότητας και οδηγούν σε τρώση ποικίλων δικαιωμάτων των πολιτών.
Τέλος, δυο φράσεις για τους ελληνικούς χειρισμούς. Η προσπάθεια αποσυμφόρησης ενός μικρού κράτους για δυσανάλογα μεγάλο βάρος στους ώμους του είναι εύλογη και η διεκδίκηση κοινής ευρωπαϊκής λύσης απαραίτητη. Ωστόσο, η με κάθε τρόπο και μέσο (έστω κι αν προς τούτο αναγνωρίζεται η Τουρκία ως ασφαλής τρίτη χώρα) προσπάθεια απέκδυσης de facto ευθυνών, η μη αναφορά της συμφωνίας σε ελληνικά χωρικά ύδατα παρά μόνο σε ελληνικά νησιά, η παρουσία Τούρκων αξιωματούχων σε ελληνικά νησιά και η διεθνοποίηση του ελέγχου για εισροή μεταναστών στο Αιγαίο μέσω της εμπλοκής του φρεγατών του ΝΑΤΟ συντελέστηκαν με τη σύμφωνη γνώμη της ελληνικής κυβέρνησης. Χωρίς να είναι ξεκάθαρο αν και τι εξελίξεις μπορεί να πυροδοτήσουν τα παραπάνω στο διπλωματικό πεδίο, το τελευταίο που δικαιολογεί το παζλ που δημιουργείται είναι επινίκιες δηλώσεις περί ελληνικής επιτυχίας στις διαπραγματεύσεις και στην τελική συμφωνία.
[Η φωτογραφία εξωφύλλου είναι της Έλενας Νασάτι, τραβηγμένη στη Μυτιλήνη]
Παραπομπές
[1] Case C-370/12 Pringle v. Ireland
[2] Οδηγία 2013/32/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Ιουνίου 2013 σχετικά με κοινές διαδικασίες για τη χορήγηση και ανάκληση του καθεστώτος διεθνούς προστασίας (αναδιατύπωση)
[3] Οδηγία 2008/115/ΕΚ Του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 16ης Δεκεμβρίου 2008 σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών
[4] Υπάρχει, φυσικά, και η πιο επιεικής για την Τουρκία άποψη της Κομισιόν, του Συμβουλίου, του Ελληνικού Κράτους(!) και κάποιων ακαδημαϊκών ότι δεν είναι απαραίτητη η τήρηση του αρ. 38(1) αρκεί η Τουρκία να εφαρμόζει «αντίστοιχους κανόνες»
[5] Βλ. Abdolkhani and Karimnia v. Turkey, Appl. No. 30471/08, Council of Europe: European Court of Human Rights, 22 September 2009 καθώς και S.A. v. Turkey, Application no. 74535/10, Council of Europe: European Court of Human Rights, 15 December 2015
[6] Η συμφωνία αυτή καθ’ αυτή νομικά έχει χαρακτήρα δήλωσης. Αυτό σημαίνει ότι δεν υπόκειται σε έγκριση ή σε νομική αμφισβήτηση ενώπιον δικαστηρίου ως τέτοια, αλλά στην εφαρμογή της με τη μορφή συγκεκριμένων εσωτερικών νόμων ενώπιων των συγκεκριμένων αιτούντων ασύλου
